CRVENKAPA I VUK: Šta nam donosi promena Ustava

Vučić planira da u sklopu predstojećih ustavnih promena uvede i novi politički sistem, odnosno da posle predsedničkog mandata postane kancelar, a da Dačića preusmeri na Andrićev venac

Tekst o promenama najvišeg zakonskog akta države pišemo upravo na njegov 11. rođendan - 8. novembra. Iz novinarskog ugla tu ništa ne bi bilo čudno da smo mi zaista vodili računa o obeležavanju godišnjice. A nismo. Godinama, paradoksalno, na dan proglašenja Mitrovdanskog ustava, najviše se govori o njegovoj promeni. Istovremeno i opet pomalo paradoksalno, Srbija svoj Dan državnosti i Dan ustavnosti slavi na godišnjicu Sretenjskog ustava (15. februara), koji u realnosti nije spojio ni deset nedelja. Pitanje je čega se stidimo, a šta idealizujemo?
Bilo kako bilo, od samog nastajanja Mitrovdanskog ustava počinje i storija o njegovoj promeni. Ipak, on je uspeo da uđe u tinejdžersko doba i da politički nadživi svoje tvorce - Vojislava Koštunicu i Borisa Tadića. Ništa bolje, makar politički, nije prošao ni tadašnji lider opozicije Tomislav Nikolić, koga je taj isti ustav, nekoliko godina kasnije, pretvorio u „englesku kraljicu". Uspon u trajanju tako su doživeli jedino Aleksandar Vučić i Ivica Dačić, koji se, kao svaki pravi socijalista, te davne 2006. zalagao da se svečana sednica proglašenja ustava održi na verski praznik.
Nestašluci Mitrovdanskog ustava počeli su i pre referenduma, budući da se i dan-danas čuju kritike kako je on usvojen van očiju javnosti, bez rasprave, s prilično nategnutim rezultatom, i to u dvodnevnom glasanju („za" je glasalo oko 53 odsto građana, a u Vojvodini svega 44 odsto), i to uz glasačku pomoć samog patrijarha Pavla. Legenda kaže da su tekst Ustava poslanici u Skupštini Srbije videli tek pola sata pre nego što su za njega glasali, dok Vojini i Borisovi na svečanu sednicu proglašenja nisu pustili novinare i foto-reportere da ne bi na taj svečani dan ovekovečili radikale, predvođene potonjim predsednicima Srbije, koji su obukli majice s likom dr Vojislava Šešelja.
Priča o manjkavosti Mitrovdanskog akta vodi se i danas, s tom razlikom što smo se u Briselu zakleli da ćemo, makar deo koji se odnosi na poglavlje o pravosuđu, promeniti do isteka 2017. godine. Osnovana je radna grupa, vodi se polemika, a tužioci i sudije lupaju vratima. Osim problema pravosuđa, počeo je i unutrašnji dijalog o Kosovu, koji bi mogao, kako kažu upućeni, da iznedri i ustavna rešenja povodom tog višedecenijskog problema. Odnosno da izbaci ili izmeni preambulu.
Dakle, sve po starom u Srbiji. Promena Ustava ponovo je pitanje dnevne politike, i to u nezvaničnoj kampanji.
Međutim, prema saznanjima „Ekspresa" o kojima smo već pisali, predsednik Aleksandar Vučić razmišlja dalje i od pravosuđa i od Prištine, pa bi promenom Ustava mogao da izmeni i celokupan politički sistem Srbije. Ako je verovati našim izvorima, Vučić razmišlja o uvođenju kancelarskog modela, za koji se - uzgred rečeno - njegov prethodnik Tomislav Nikolić zalagao još 2015. (baš u vreme kada je Aleksandar Vučić i bio „kancelar").
- Treba rešiti: ili će predsednik imati moć, a ja sigurno tada neću biti kandidat, ili će ga birati Skupština, s težim uslovima da ga razreši nego što ga bira - rekao je svojevremeno Nikolić.
Kako saznajemo iz izvora bliskih vlasti, Vučić planira da celokupnu proceduru promene ustava (od pokretanja procedure, javne rasprave, pa sve do referenduma i eventualnog usvajanja novog ustava) završi već tokom 2018. godine. U tom slučaju, sadašnji predsednik Srbije računa na mesto kancelara, dok bi osiromašenu funkciju šefa države (kanelarski model podrazumeva izbor predsednika države u parlamentu i niži nivo ovlašćenja šefa države) prepustio svom koalicionom kolegi Ivici Dačiću. Suštinski, iako ne i formalno, Srbija je imala kancelarski sistem dok je Vučić bio predsednik Vlade jer su ministri njemu odgovarali. Uz to je u velikoj meri uklonio feudalizaciju ministarstava i izveo rekonstrukciju Vlade Srbije.

Koncentracija moći šefa partije koja kontroliše parlamentarnu većinu, formira vladu i obavlja funkciju šefa države upravo i daje polupredsednički karakter našem političkom sistemu. Tako je bilo za vreme Miloševića, Tadića i sada, u Vučićevom mandatu, objašnjava profesor Milan Jovanović

U kontekstu ove priče treba posmatrati i izjavu pedsednika Evropske komisije Žan-Klod Junkera, koji je najavio da bi Srbija mogla da uđe u EU pre 2025. godine. To implicira da je Vučić dobio iz zatvorenih vrata verovatno dobio tačan datum ulaska Srbije u EU, ali i obavezu da što pre reši pitanje Kosova, a samim tim i da promeni Ustav.

Referendum neophodan
Profesor Fakulteta političkih nauka Milan Jovanović za „Ekspres" objašnjava da, po aktuelnim pravilima igre, predsednik Republike ne raspolaže ustavnim ovlašćenjima koja zahtevaju legitimnost neposrednim glasanjem.
- Međutim, on je jedini organ koji biramo neposredno. Ako zadržimo proporcionalni izborni sistem sa zatvorenom blokiranom listom, izbor šefa države u Narodnoj skupštini bio bi korak ka potpunoj depersonalizaciji nosilaca javnih funkcija. Suprotno, personalizacija izbora odbornika, poslanika i predsednika opština i gradova otvorila bi mogućnost da se predsednik bira u Narodnoj skupštini, posebno ukoliko bi se ostvarile prognoze da se uvede kancelarski model parlamentarizma - navodi Jovanović.
Prema njegovim rečima, kod nas postoji nerazumevanje instituta bicefalne izvršne vlasti, koje ostrašćena ideološka sporenja od 1990. taj sistem žele da predstave kao diktaturu.
- Širi se fama povodom neposrednog izbora šefa države i problema koji mogu nastati u funkcionisanju vlasti ako on dolazi iz jedne političke grupacije koja je opozicija parlamentarnoj većini. Naš predsednik Republike ne razlikuje se od niza šefova država u drugim evropskim, posebno postsocijalističkim državama. I taj je model konstituisan kao „lek" za nestabilne vlade i prevremene izbore isto kao kancelarski - kaže Jovanović i dodaje da takav sistem uvek pogoduje strankama na vlasti.
- Koncentracija moći šefa partije koja kontroliše parlamentarnu većinu, formira vladu i obavlja funkciju šefa države upravo i daje polupredsednički karakter našem političkom sistemu. Tako je bilo za vreme Miloševića, Tadića i tako je sada, u Vučićevom mandatu.

Ako bi se nadležnosti predsednika Republike proširile, onda bi bilo opravdanja za neposredni izbor i takav legitimitet. Međutim, ako će krug nadležnosti ostati u ovom opsegu, šef države komotno može da se bira u parlamentu i da se ide na kancelarski sistem, kaže poslanik SNS Vladimir Đukanović

Kako naš sagovornik smatra, politički sistem neke države menja se onda kada se steknu uslovi i kada akteri imaju realnu moć da izvedu promene.
- Prevedeno, kada partije to predlože i ubede građane da to podrže. Politički sistem je sistem jer se sastoji od elemenata koji stoje u uzročno-posledičnoj vezi. Ako nešto popravljate, treba da znate da ne narušite ravnotežu i ne pokvarite neki drugi segment. Otvorena i argumentovana debata jedini je put za izgradnju konsenzusa. Politička moć će oblikovati promene, ali bez konsultovanja struke možemo dobiti manjkava rešenja. Uzavrele strasti, žestoki stranački sporovi, socijalni, ekonomski, etnički rascepi, dodatne su prepreke u tom procesu. Mi smo takvo društvo i otuda je potrebna veća senzibilnost za promene. Jer treba imati na umu da, iako se političari slože, nema promena bez potvrde građana na referendumu. Promene sistema bi trebalo da se ostvare uz što širu saglasnost kako bismo izbegli nove podele, sporove i otpor novim institucijama - zaključuje Jovanović.
Profesor ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Beogradu, Vladan Petrov, za „Ekspres" objašnjava da postojeći Ustav svakako ima slabosti, od kojih su neke krupne, a neke kozmetičke prirode, ali da nijedna od njih nije takva da s promenom Ustava treba preterano žuriti.
- U svakom od ovih delova ima svakako prostora za poboljšanje. Neke od ovih grešaka nisu suštinske prirode, dok su druge posledica očigledno nekonzistentnih rešenja, možda čak i činjenice da Ustav iz 2006. nisu pisali ustavni pravnici. Oni ga po pravilu i ne pišu, ali je konsultacija apsolutno neophodna. Naravno, ima i grešaka suštinske i konceptualne prirode, ali i određenih rešenja koja bi možda trebalo menjati jer su se promenile i prilike. Od pitanja sistema vlasti do pitanja izbornog sistema, iako to nije ustavna materija. Međutim, da bi dobila što je moguće bolji novi ustav, Srbiji je, pre svega, neophodna jedna dobra ustavotvorna strategija. Tu treba rešiti da li nam treba novi ustav ili samo parcijalne promene sadašnjeg Ustava. U svakom slučaju, promene treba sprovesti tako da se ne naruši politička stabilnost, koja sada postoji u većoj meri nego ranije, a pre svega ustavna stabilnost. Nije dobro preterano često menjati ustave, pogotovo ako niste sasvim sigurni šta treba menjati. Venecijanska komisija kaže da se u nedovoljno stabilnim demokratijama prečesto govori o promeni ustava iako se ona formalno ne otpočinje. Efekat je da se građani drže u tenziji, dok se kroz priče o promeni zadržava postojeće stanje. Ja sam više pristalica parcijalnih promena jer one manje bole i na delu se vidi efekat koji ostvaruju. U tom smislu, smatram da u 2018. svakako treba pokrenuti postupak promene Ustava u delu pravosuđa jer nam je to nesporno potrebno. Druga pitanja možda treba otvoriti kao dijalog o Kosovu, koji je počeo kasno, da bismo imali dovoljno manevarskog prostora. E zato u ovim drugima pitanjima imamo dovoljno prostora - ističe Petrov.
Profesor ističe da je struka podeljena između tri vrste mišljenja: da je sistem na vlasti korektan i da ga ne treba menjati; da bi trebalo ići ka čistijem parlamentarizmu; i zagovaranje zaokruživanja postojećeg modela, neposredno biranog predsednika kome treba ojačati ovlašćenja.
- Profesor Ratko Marković, naš najautoritativniji živi konstitucionalista, nedavno je izašao sa idejom da je u Srbiji vreme za pravi parlamentarizam i napuštanje koncepta ublaženog polupredsedničkog sistema. S druge strane, Venecijanska komisija ne zauzima načelan stav, ali upozorava da ne treba po svaku cenu ići u promenu Ustava u ovim „novim demokratijama" i da treba voditi računa ukoliko bi se jačala ovlašćenja predsednika. Evropski trend je obnova jakog parlamentarizma. Ali ponavljam, svaki sistem vlasti, da bi dobro funkcionisao, mora da odgovara društvu i da direktno zavisi od stepena naše političke i pravne kulture koja, nažalost, nije na zadovoljavajućem nivou. Tako, recimo, problem slabog parlamenta nije u prejakom premijeru ili predsedniku, već je on političko-kulturološke prirode i možda neadekvatnog izbornog sistema, koji dovodi do otuđenosti poslanika od birača. Skupštinu morate jačati iznutra, a to je proces. Reforme su procesi i zahtevaju vreme i demokratizaciju i edukaciju društva na svim nivoima. Mi smo, nažalost, u tome bili napredniji krajem 19. i početkom 20. veka jer su u toj istoj Skupštini postojali politički govori - objašnjava profesor Petrov.
Međutim, i pored potrebe za osnaživanjem funkcije poslanika, narodni predstavnici iz skoro svih stranaka rado o tome govore, ali vrlo retko konkretno rade na tome. Skoro nikad ne izglasaju to za šta se, deklarativno, zalažu.

U kontekstu ove priče treba posmatrati i izjavu Junkera, koji je najavio da bi Srbija mogla da uđe u EU pre 2025. To verovatno znači da je, osim datuma, Vučić iza zatvorenih vrata dobio i obavezu da što pre reši pitanje Kosova i da promeni Ustav

Na naše pitanje zašto stranke u Srbiji izbegavaju promenu političkog sistema, Jovanović odgovara da je to zato što su se navikle na postojeće institucije.
- One su prilagodile svoje delovanje postojećem političkom dizajnu, znaju kako funkcioniše, koje benefite mogu očekivati i gde mogu imati političku štetu. Zato su nepoverljive prema svakoj ideji promene. Legitimno procenjuju šta dobijaju i/ili gube, koji su „troškovi" savladavanja novih rešenja i da li oni daju manje ili više šansi da učestvuju u vršenju vlasti - kaže Jovanović.

Samo ne opet preko kolena
U prilog tome ide i začuđenost poslanika SNS Vladimira Đukanovića, koji ističe da prvi put od nas čuje da se pominje promena političkog i izbornog sistema.
- Nismo o tome razgovarali, ali bi imalo smisla da dođe do nekih promena u tom pogledu. Ako bi se nadležnosti predsednika Republike proširile, onda bi bilo opravdanja za neposredni izbor i takav legitimitet. Međutim, ako će krug nadležnosti ostati u ovom opsegu, šef države komotno može da se bira u parlamentu i da se ide na kancelarski sistem. Do promene izbornog sistema bi trebalo da se dođe tek posle javne rasprave. Možda bi trebalo uvesti kombinovan proporcionalni i većinski izbori sistem, ali važnije od toga je da se daju veće ingerencije poslanicima da ne budu samo mašina za glasanje - napominje Đukanović.
Potpredsednica SRS Vjerica Radeta kaže pak da je stav njihove partije da nema potrebe za promenom Ustava.
- O eventualnim izmenama može se govoriti tek kad dobijemo nacrt teksta. Sve ostalo su spekulacije. Naš stav o izboru narodnih poslanika je opšte poznat. Proporcionalni izborni sistem i onemogućavanje trgovine mandatima - dosledna je Radeta.
Na drugoj strani političkog spektra, potpredsednik LSV Bojan Kostreš navodi da je najvažnije uvesti suštinske promene u Ustav, i to nakon šireg društvenog dijaloga.
- Mi najpre treba da se dogovorimo šta je Srbija, odnosno da li je Kosovo naša teritorija, ali i da se jasno kaže da li Vojvodina ima status autonomne pokrajine. Dalje, da se postigne konsenzus o tome kuda idemo, to jest da li su evroatlantske ili evroazijske integracije naš strateški cilj. Tek tada na red dolaze pitanja o pravosuđu i političkom sistemu. To je na kraju, tehnička stvar. Kada se bavimo samo time, to je driblanje na malom prostoru - slikovit je Kostreš.
Prema njegovim rečima, Vučić i SNS treba da naprave iskorak i organizuju debatu o tome u društvu.
- Nijedan dogovor nije lak, ali znamo kako se završilo prošli put kad smo preko kolena donosili Ustav. Posle dva dana i jedne noći, doneli smo ga, ali se pokazao potpuno nefunkcionalno - kaže Kostreš.
Dušan Pavlović, potpredsednik pokreta Dosta je bilo i profesor FPN, na svom blogu pre četiri godine zalagao se za uvođenje kancelarskog sistema. Međutim, kada smo ga pozvali za izjavu, obratio nam se, kaže, kao političar.
- Bilo kakva diskusija o ustavnim promenama može da dođe na red tek kada se u društvu uspostavi atmosfera i kultura dijaloga. Ovako, dok nas Vučić pre podne vređa, a po podne poziva na razgovor, nećemo učestvovati u tome - izričit je Pavlović, a s njim je saglasan i lider Nove stranke Zoran Živković.
- U programu Nove je predviđen drugačiji sistem izbora narodnih poslanika, kojih bi bilo ukupno 150. Tu bi se 100 biralo direktno u 100 izbornih jedinica, i tako bi svakih 60.000 građana imalo svog predstavnika, što sad nije slučaj, a 50 bi ostalo da se bira proporcionalno kako bi se popravila krvna slika poslaničkih grupa. To je negde nemački model. I kancelarski sistem je u našem programu, što podrazumeva da predsednik ima samo simboličnu ulogu i da bude samo ugledni građanin koji svojim autoritetom predstavlja državu, te i da nema dvojstva u izvršnoj vlasti. A to što se Vučić sad zalaže za to samo pokazuje da on želi da zloupotrebi kancelarski sistem. Srbiji je potrebna odgovornost za sve što se uradi, a ne mitovi o snazi pojedinca - napominje Živković, uz opasku da neće učestvovati u „Vučićevoj operetskoj predstavi društvenog dijaloga", već će o tome razgovarati isključivo u parlamentu.
Da je stručni i politički dijalog neophodan pre promene Ustava, smatra i potpredsednica DS Nataša Vučković. Ona za „Ekspres" primećuje da toga i dalje nema, a da predlozi za uvođenje kancelarskog sistema u našim uslovima idu ka redukciji uloge parlamenta, te da nisu demokratski.
- Pri razmatranju predloga ustavne reforme, treba da znamo kakvu državu i društvo hoćemo da gradimo. Ustav je dogovor u okviru kojeg treba da vodimo računa o našem iskustvu i tradiciji, a ne da preuzimamo rešenja iz drugih sistema, jer svaki sistem je celina odnosa među institucijama. Kancelarski sistem nije u našoj tradiciji, ali mnogo važnije je što bi u našim okolnostima on vodio daljem smanjenju uloge parlamenta i kontrole parlamenta nad radom vlade, a jačanju uloge pojedinca. Nama je potrebno upravo suprotno, snaženje uloge parlamenta, jačanje primene podele vlasti, smanjenje uloge jednog čoveka, a poštovanje institucija - kategorična je Vučkovićeva.
Voditi računa o manjinama
Za razliku od ostalih, Balint Pastor iz SVM, koji je bio pre dve godine član radne grupe za promene Ustava, smatra da potencijalno uvođenje kancelarskog sistema ne mora da vodi promeni izbornog sistema.
- Kancelarski sistem se odnosi na funkcionisanje vlade, a izborni sistem na način izbora narodnih poslanika. Srbija je heterogena zemlja i po etničkom sastavu, ali i politički. Ukoliko bi bio uveden većinski sistem, stranke nacionalnih manjina ne bi bile dovoljno zastupljene. Međutim, smatramo da predsednika treba da bira parlament. Ovo je komplikovano pitanje koje zahteva argumentovanu javnu raspravu - zaključuje Pastor.

KAD GA NEMAC NAPRAVI...

Profesor FPN Milan Jovanović za „Ekspres" objašnjava da je kancelarski sistem tip racionalizovanog parlamentarizma i model koji je iznedrilo traganje za konstitucionalnim inženjeringom i institucionalnim dizajnom, koji obezbeđuju veću stabilnost vlade uz očuvanje kontrolne funkcije parlamenta.
- Dva su obeležja ovog modela. Prvo, kancelar, šef vlade, bira se u parlamentu i faktički postavlja ministre. Dugo, otežana je smena vlade kroz takozvani konstruktivni zahtev za izglasavanje nepoverenja. Tačnije, zahtev za smenu vlade mora istovremeno sadržati i predlog za izbor novog kancelara. Ako nema izbora novog kancelara, nema ni smene aktulene vlade. Time se otežava smena i naglašava stabilnost egzekutive. U Nemačkoj je korišćen 1982, kada je kancelaru Šmitu izglasano nepoverenje, a Kol izabran za kancelara jer su liberali napustili koaliciju sa socijaldemokratama i priklonili se demohrišćanima. Osmislio ga je Hans Navijaski, međunarodno priznat profesor prava, jedan od očeva Ustava Bavarske, u procesu donošenja temeljnog zakona Nemačke 1949. kako bi se smanjile krize vlade i prevremena raspuštanja parlamenta. Ovaj institut nije bez mana jer vlada može izazvati raspuštanje parlamenta tako što će sama sebi izglasati nepoverenje, i takvih prilika je bilo za vreme kancelara Branta, Kola i Šredera. Kancelar je odgovoran parlamentu, kao i vlada. Padom kancelara, pada i vlada. Pošto je kancelar po pravilu šef vladajuće partije, on uspostavlja disciplinu ministara iz svoje stranke. Ministri eventualnih koalicionih partnera odgovaraju i kancelaru i svojoj partiji, i to se obično uređuje koalicionim sporazumom, ali faktički koalicioni partneri moraju voditi računa da lako mogu biti zamenjeni drugim akterima. Ovakav sistem traži konsolidovan partijski sistem s par jakih stranaka. Pogoduju mu većinski ili mešoviti izborni modeli - objašnjava nam Jovanović, i dodaje da Nemačka koristi personalizovani proporcionalni sistem, koji čuva proporcionalnost glasova i mandata.
- Kombinovanje većinskog i proporcionalnog sistema, u kojem građani imaju dva glasa, jedan za kandidata, a drugi za stranku, obezbeđuje jednostranačku ili koalicionu vladu dominantne i neke male stranke.